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來源: 《學科前沿》 作者：胡洪彬 

人工智能的崛起不僅能為控制政府規模、強化政府效率和提升政府服務水平提供支撐，同時也可能對傳統的行政倫理帶來現實沖擊，并引發新的政府信息安全問題。當前，我國電子政務體系以及相關政策、法制建設不斷跟進，政府治理層面的智能應用已初露端倪，但政府治理進程中的人工智能還缺乏足夠的支撐能力、聯通能力、創新能力和發展能力。面對人工智能給政府治理帶來的客觀挑戰，過度警惕無異于故步自封，與其擔憂未來不如把握現在、善加利用。當前必須通過創新政府的行動理念、主導模式、治理模式、協作模式和評估模式等手段，推進政府治理模式實現突破創新。

不斷推進政府治理模式的變革和創新，建設人民滿意的服務型政府是實現社會經濟發展的內在要求，也是國家治理體系和治理能力現代化的題中應有之義。黨的十九大繼往開來，在肯定和明確過去五年偉大成就和歷史性變革的基礎上，對新時代政府職能的轉變和公共服務體系的發展與完善提出了新的要求。習近平總書記明確指出，當前要“決勝全面建成小康社會，奮力奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利”，就必須切實做到“登高望遠、居安思危，勇于變革、勇于創新，永不僵化、永不停滯”。這一表述可以說也為新時代我國政府治理模式的變革創新指明了方向。

近年來，在全球互聯網和大數據技術的發展和推動下，人類社會生產的信息化和智能化得到了顯著提升，尤其是伴隨著高質量大數據、高性能計算資源以及深度學習算法的日益成熟，人工智能在一些領域已然走到了人類智慧的前列。對此，從阿爾法圍棋(AlphaGo)對人類棋手的完勝便可見一斑。人工智能時代的到來，不僅開啟了萬物感知的新紀元，進一步提升了人類的社會生產能力，同時也給作為公共治理主體的政府及其治理模式的變革與創新帶來新的機遇。面對人工智能不斷壯大的客觀實際，政府治理模式到底該如何“變”，抑或“變”成何樣?這是當下學界不得不思考的一個現實問題。

一、遭遇人工智能:政府治理模式變革的新畫面

(一)“人工智能”釋義

人工智能(ArtificialIntelligence，簡稱AI)，顧名思義就是“人造的智能”，也即“用電子計算機模擬或實現的智能”，目前學界對其概念的界定不一。根據國外學者的相關研究，普遍將其界定為基于計算機研究、開發用于模擬、延伸和擴展人的智能的理論和技術科學。如美國學者溫斯頓(PatrickWinston)就認為，“人工智能即研究如何使計算機去做過去只有人才能做的智能工作。”而當代著名的人工智能專家尼爾遜(N．J．Nilsson)則直接將人工智能視為“怎樣表示知識、怎樣獲得知識及使用知識的科學”。國內學界對該領域的關注主要集中在計算機與互聯網領域，社會科學層面的相關研究目前還不是很多。

作為信息化時代的高階產物，現代人工智能以數據和知識為載體，通過對數據和知識的獲取、表示和使用來完成處理復雜任務的目標，其內含著數據挖掘、機器學習、計算機視覺、知識處理系統、自然語言理解和自動程序設計等多個復雜環節，人工智能的產生不僅挑戰了人類智慧的社會主導能力，同時也為各類機構治理能力的提升帶來前所未有的空間與潛力。

從歷史發展的脈絡看，人工智能的概念早在20世紀50年代便已出現，并在長期的發展中歷經多次的范式轉變和認知變遷。概而言之，自1950年“圖靈測試”的理念提出以來，人們對其認識大致經歷了“弱人工智能”和“強人工智能”兩大階段。其中，“弱人工智能”即能制造出可進行推理和解決問題的智能機器，但機器本身并不產生自主意識。20世紀下半葉以來計算機的不斷普及，為人工智能的發展提供了現實契機，以計算機為載體的弱人工智能技術亦開始出現并不斷壯大，尤其是在工業自動化領域得到了廣泛應用，為提升社會生產效率提供了巨大輔助。

學界普遍認為，弱人工智能技術在當前已基本實現。與此相對應，“強人工智能”則意味著機器不僅善于推理和解決難題，而且也具備了相應的自我意識，即機器不再僅是一個“研究心靈的工具”，本身業已成為“一個心靈”。從全球人工智能產業發展境況看，當前人類科技在如何喚起機器意識上還面臨諸多難題，整體而言依然停留在較“弱”的階段上，但隨著相關技術的不斷發展，尤其是大數據技術的不斷成熟，目前的新一代人工智能無論在知識學習還是人機融合上，較之以往已有了巨大的飛躍和突破，在實現由“弱”到“強”的轉變中正緩慢加以遞進，并為各類機構的發展提供了更為智能的支撐。

(二)人工智能給政府治理模式變革帶來的機遇

當今時代是一個人工智能不斷崛起的時代，大數據、云計算和認知技術的突破，加之國際互聯網、物聯網等層面信息交互的日益緊密化，為新一代人工智能的發展壯大提供了絕佳的外部環境。根據中國電子信息產業發展研究院的相關統計，2018年，全球人工智能市場規模將由2015年的1683．9億元增加到2697．3億元，復合增長率為17%。而中國人工智能市場規模也將由2015年的203．9億元增加到2018年的360億元，復合增長率將達到21%。中國人工智能產業的發展速度要高于全球平均水平。尤其是近年來人工智能在計算、檢索、病蟲害測報和天氣預報等領域的廣泛應用，其效率水平已大大超越人類智慧，給社會生活和生產發展帶來了積極效應。人工智能時代的到來，也為深化政府治理變革提供了全新途徑，在優化升級政府治理模式的過程中帶來了不可忽視的積極價值。

首先，人工智能的崛起為有效控制政府規模提供了現實可能。所謂政府規模，即基于一定組織原則所組成的各級政府和各個部門的總和，是由政府的機構、職能、權力和人員等各類有形和無形要素構成的有機整體。既有研究已經表明，政府規模既非越小越好，亦非越大越好，政府規模過小極易誘發“市場失靈”，政府規模過大則不利于居民幸福感的提升。在強化政府治理能力的進程中，必須建構適度性的政府規模，這也是現代政府治理模式變革的基本取向。

改革開放以來，我國政府雖歷經多次機構改革，但依然未逃出“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的怪圈。如何對政府規模做出有效控制依然是擺在當前我國政府治理模式變革層面的一項重要議題。人工智能的誕生為這一難題的化解提供了新路徑。政府規模很大程度上取決于其對治理范圍、數量的界定及相關事務的復雜程度，其間任一層面的實現都要以相關數據的分析和把握為基本前提。

人工智能的發展為優化處理海量政府數據提供了可能，通過機器學習和精準算法，人工智能排除了人為因素下的生理局限，可以實現對數據更為科學的分析與整合，進而提出前瞻性的決策方案。在人工智能環境下，多部門的協同治理因智能終端的嵌入而變得更為簡潔，這不僅使得治理主體從簡單勞動中解放出來，達到降低人力成本的治理目標，而且也有助于推進治理過程的扁平化，在打破行政壁壘的過程中，更好地理順政府與市場的關系。顯然，這些對于促進政府規模的精簡和適度化發展都是有積極意義的。

其次，人工智能的崛起為強化政府效率提供了技術支撐。政府效率，簡言之，即政府在投入和產出之間的比率。作為公共行政學的核心命題，政府效率既是政府發展的基本要義，也是政府治理模式變革的重要目標。近年來，隨著我國行政體制的不斷發展與完善，我國各級政府的效率雖得到了顯著提升，但受制于計劃體制下傳統治理模式帶來的慣性影響，新時代政府效率的提升依然面臨諸多障礙，尤其同民眾的訴求相比還存在一定的差距。對此，黨的十九大也明確提出了推進“效率變革”的發展要求。政府效率的強化不僅需要制度的完善，也渴求政府在治理工具上的突破創新。

人工智能的發展恰恰為此提供了便利。一方面，人工智能的嵌入有效節省了政府的財政支出。人工智能不僅具有優于常人的精確性，同時也更為便捷和快速，以辦公自動化為例，根據德勤報告的數據顯示，通過自動化計算機執行的常規任務，在全球低端范圍內每年可節省9670萬個小時和33億美元，在高端范圍內每年甚至可節省12億個小時，并因此省下411億美元。可見人工智能在控制政府規模的同時，也為節省財政支出和提升政府靈敏度提供了有效載體。另一方面，人工智能的使用也有效強化了政府治理主體的能力。高素質的參與主體是政府效率提升的基本前提，人工智能的嵌入也打破了以往事事親力親為的主體運作模式，深度學習、遺傳算法等的介入賦予了機器本身一定程度的自主研判和自主決策能力，在人工智能環境下，傳統行政模式下的人浮于事、素質低下等問題得以化解，由此在提升積極性的過程中便為推進政府治理效益的最大化帶來積極意義。

最后，人工智能的崛起也極大地提升了公共服務的有效性。公共服務是政府的天職，正如丹哈特(ＲobertB．Denhardt)所言:“政府的重心在于服務的直接供給”，在于“建立集體的、共享的公共利益觀念”。作為公共行政的核心理念，公共服務同樣也是政府治理變革的價值目標。

人工智能對于政府公共服務質量的提升，其價值主要體現在兩方面:一是拓寬了政府的公共服務渠道。在傳統模式下，政府公共服務主要通過建構固定平臺的途徑加以實現，受人力、物力和工作區間的限制，往往存在服務供給不融洽、不及時的現實問題，互聯網和大數據的發展一定程度上強化了服務過程的開放化和透明化，但傳統的窗口服務模式依舊占主導地位。人工智能的嵌入在政府與民眾之間形成了一個全新的連接點。通過創建綜合的決策樹算法模型，并將其同公共服務大數據進行結合，人工智能可對服務內容做出基本判斷和調整，并確保一些技術性難題在遠程終端實現自動解決，由此就能打破公共服務的時空局限，讓民眾對公共服務的接收變得唾手可得。

　　二是提升了政府公共服務的個性化。公共服務的過程也是民眾訴求信息不斷集聚的過程。面對海量的訴求信息，人工方式很難做出準確歸類，借助于神經網絡和遺傳算法等程序，人工智能可便捷地實現對相關信息的收集和整理，并形成個體性的數據檔案，這就解決了傳統模式下的信息盲區，為改進公共服務流程，構建個性化的公共服務模式提供了必要準備。